Reforma

Pravna država

linija
4
Infografik - Uskladjenost zakonskog okvira

U periodu od septembra 2008. do juna 2011. godine usvojen je niza zakona koji regulišu nadležnosti državnih aktera u sektoru bezbednosti. Usvojen je Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije (2008), Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobaveštajnoj agenciji (2009) a izmenjeni su i dopunjeni Zakon o Vojsci Srbije i Zakona o odbrani (2009). Usvojeno je i nekoliko zakona koji su veoma značajni za regulisanje javnog nadzora nad sektorom bezbednosti, te zaštitu ljudskih prava: Zakon o zaštiti podataka o ličnosti (2008), Zakon o zabrani diskriminacije (2009), Zakon o tajnosti podataka (2009) i Zakon o elektronskim komunikacijama (2010). Usvajanju pomenutih zakona prethodila je minimalna javna rasprava koja je bila posledice hitnosti postupka po kojoj su oni usvajani. Pored toga primećena je tendencija zakonodavca da povećava ovlašćenja državnih aktera iz sektora bezbednosti na uštrb demokratske civilne kontrole i javnog nadzora. Najbolji primeri za to je uvođenje člana 14a u Zakon o vojsci kojim se zabranjuje pripadnicima Ministarstva odbrane da učestvuju u aktivnostima udruženja građana, ka i član 9. Zakona o VBA i VOA kojim je pripadnicima VBA dato ovlašćenje da mogu bez sudskog naloga da ulaze u baze podataka državnih organa.

Jedan od glavnih nalaza ovog istraživanja pokazuje da je u navedenom periodu usvojena većina osnovnih zakona koji regulišu nadležnosti aktera i državne uprave u sektoru bezbednosti Srbije. Usvojeni su, isto tako, i zakoni koji uređuju zaštitu ljudskih prava u ovom sektoru kao i javni nadzor nad njegovim akterima. Još uvek nedostaje zakon kojim bi trebalo da bude uređeno delovanje privatnih bezbednosnih kompanija. Vidno je, međutim, da rečeni zakoni nisu međusobno dovoljno usklađeni. Osnovni zakoni jesu u skladu sa Ustavom Republike Srbije, osim  pojedinih odredbi Zakona o policiji koji je usvojen pre 2006. godine. Tu pre svega mislimo na član 5. Zakona o policiji po kojem policija informiše građane o podacima iz svog delokruga samo ako proceni da za to postoji opravdan interes. Povrh toga primetna je nedovoljna usklađenost između zakona koji regulišu nadležnosti državnih aktera i rad državne uprave u sektoru bezbednosti i onih koji uređuju javni nadzor nad njima te zaštitu ljudskih prava. U prilog tome govori, na primer, nesklad između Zakona o policiji i Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Naime, Zakon o policiji prepušta Ministarstvu unutrašnjih poslova da arbitrerno procenjuje da li postoji opravdan interes za dostavljanje  traženih informacija od javnog značaja iz svog delokruga, čime se ograničava i/ili poništava dejstvo Zakona o slobodnom pristupu. Deo razloga za manjak usklađenosti ističe iz činjenice da Vlada odnosno nadležna ministarstva  i Narodna skupština nisu imale jedinstven plan za donošenje ključnih strateških i zakonskih dokumenata u oblasti bezbednosti. Odatle su ovi zakoni usvajani, nezavisno od svoje važnosti i zahvata, bez unapred utvrđenog redosleda. Tako su, na primer, Strategija nacionalne bezbednosti i Strategija odbrane  usvojene dve godine nakon usvajanja Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije iako ovi dokumenti predstavljaju političko-koncepcijsku osnovu za normativno uređenje sistema nacionalne bezbednosti i odbrane.

Mada su nadležnosti državnih aktera u sektoru bezbednosti Srbije definisane zakonom, nedostaju posebne regule o nadležnostima i načinu upotrebe specijalnih jedinica Vojske i policije. Isto tako, pojedini zakoni, poput onih o policiji i BIA, ne sadrže norme o njihovoj podvrgnutosti demokratskoj civilnoj kontroli. Stoga bi ustavne odredbe o demokratskoj civilnoj kontroli, koje se inače odnose samo na vojsku, trebalo da budu razrađene u zakonima koji regulišu nadležnosti i ovlašćenja svih državnih aktera u sektoru bezbednosti. U skladu sa tim trebalo bi izmeniti i dopuniti postojeće ili doneti nove zakone. Takođe, nisu sve odredbe pomenutih zakona jasne i potpune. Dobar primer je postojanje rečnika osnovnih pojmova koji se pominju u zakonu. Ova dobra praksa je započeta Zakonom o odbrani iz 2007. godine, ali nije nastavljena čak ni prilikom usvajanja Zakona o Vojsci Srbije, mada je on usvojen u isto vreme kad i pomenuti zakon. Takođe, svi pomenuti zakoni ne predviđaju mehanizme za sprovođenje sopstvenih odredbi, ali i sankcije u slučaju da se ove odredbe ne sprovode ili krše. Tako na primer jedino Zakon o VBA i VOA i Zakon o policiji predviđaju alokaciju sredstava za njihovo sprovođenje.

 

Dobro

  • Do sada su usvojeni osnovni zakoni za skoro sve aktere u sektoru bezbednosti Srbije.
  • Oblast i sistem odbrane su u Srbiji uređeni Zakonom o odbrani i Zakonom o Vojsci Srbije koji su usvojeni decembra 2007. godine, a izmenjeni i dopunjeni u oktobru 2009.
  • Ustav kao i Zakon o Vojsci Srbije i Zakon o odbrani preciziraju postojanje jasnog civilnog lanca komandovanja vojskom.
  • Rad policije u Srbiji je regulisan Zakonom o policiji.
  • Nadležnosti i ovlašćenja civilne bezbednosno-obaveštajne službe su regulisani Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji.
  • Parlament je tek 2009. godine, po prvi put nakon Drugog svetskog rata, usvojio Zakon o VBA i VOA koji isključivo reguliše rad ovih vojnih službi.

Loše

  • Nisu otklonjene manjkavosti Ustava u odredbama kojima su uređeni status i uloga državnih aktera u sektoru bezbednosti.
  • Vojska Srbije je i dalje jedini državni akter čije su misije određene Ustavom (čl.139-141).
  • Pod demokratsku civilnu kontrolu ustavnom izrekom stavljena jedino Vojska Srbije.
  • Najviši akt ne predviđa obavezu Skupštine da donese i usvoji  Strategiju nacionalne bezbednosti kao krovni dokument u oblasti bezbednosti.
  • Ustavopisci nisu izrekom predvideli postojanje objedinjenog sistema nacionalne bezbednosti u Srbiji.
  • Ustav Republike Srbije ne pominje postojanje Saveta za nacionalnu bezbednost, pa samim tim ne određuje njegov položaj i ulogu u okviru sistema nacionalne bezbednosti.
  • Nadležnosti i ovlašćenja privatnih bezbednosnih kompanija još uvek nisu uređene zakonom.
  • Zakon o vojsci je dopunjen članom 14a kojim se profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije zabranjuje učešće u aktivnostima udruženja koja se bave tematikom odbrane. Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti nije propisao jasne odredbe kojima bi se precizno odredio položaj Saveta za nacionalnu bezbednost u bezbednosnom sistemu Srbije.
  • Postoji tendencija jačanja pozicija ministara na čelu institucija sektora bezbednosti.

Dobro

  • Demokratska civilna kontrola je po prvi put u sektor bezbednosti u Srbiji uvedena Ustavom iz 2006. godine (čl.141).
  • Parlamentarni odbor za odbranu i bezbednost ima znatna ovlašćenja za nadzor i kontrolu sektora bezbednosti.
  • Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja iz 2004. godine, Zakon o zaštiti podataka o ličnosti iz 2008. godine i Zakon o tajnosti podataka iz 2009. godine iscrtavaju granicu između podataka koje treba čuvati kao tajne, bez obzira da li zbog toga što se tiču pojedinih ličnosti ili su značajni za nacionalnu bezbednost i onih podataka koji ne bi trebalo da budu tajni.
  • Zakonom o tajnosti podataka uvedena je nova klasifikacija tajnih podataka prema standardima Evropske unije i NATO.
  • Javni nadzor nad sektorom bezbednosti  je znatno unapređen delovanjem organizacija građanskog društva, akademske zajednice i medija, ali i nezavisnih organa za nadzor poput Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Zaštitnika građana i Državne revizorske institucije.
  • Većina zakonskih akata koji regulišu sektor bezbednosti u Srbiji je usaglašena sa međunarodnim standardima demokratske civilne kontrole i zaštite ljudskih prava.
  • Narodna skupština je usvojila Zakon o borbi protiv diskriminacije 2009. godine koji je propisao zabranu bilo kakvu vrstu diskriminacije, ne samo građana Srbije već i stranaca (čl.3).
  • Zakonom o Vojsci Srbije (čl.14) i Zakonom o policiji (čl.134) su uvedeni različiti mehanizmi zaštite prava zaposlenih kao što je pravo na sindikalno organizovanje.

Loše

  • Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji (BIA) je usvojen 2002. godine, četiri godine pre usvajanja Ustava i njemu nedostaje određen broj odredbi koje bi omogućile veću demokratsku civilnu kontrolu nad ovom obaveštajno-bezbednosnom službom.
  • Zakonu o BIA nedostaje norma po kojoj osoba protiv koje su se primenjivale specijalne istražne mere ima pravo da bude obaveštena o tome da su se pomenute mere sprovodile i do kojih rezultata se došlo.
  • Zakonom o tajnosti podataka je predviđeno da u roku od dve godine svi tajni podaci moraju biti reklasifikovani što do danas nije urađeno.
  • Zakonom o eletronskim komunikacijama policiji i službama bezbednosti je ostavljena mogućnost uvida u elektronske podatke bez odobrenja suda.
  • Član 9. Zakona o VBA i VOA predviđa da su svi državni organi, organizacije i službe, organi autonomnih pokrajina, jedinice lokalne samouprave, organizacije koje vrše javna ovlašćenja, Vojska Srbije i pravna lica dužni da ovlašćenim službenim licima VBA omoguće uvid u registre, zbirke podataka, elektronske baze podataka i drugu službenu dokumentaciju bez odluke suda.
  • Specijalne istražne mere se primenjuju po različitim pravnim režimima što utiče negativno na pravnu zaštitu građana i otežava nadzor nad sprovođenjem ovih mera.
  • Vlada Srbije je tek u aprilu 2011. godine, nepune četiri godine nakon usvajanja Zakona o vojsci, usvojila neophodnu uredbu kojom se omogućava formiranje sindikata u Vojsci Srbije.

Dobro

  • Ne postoji značajnija neusklađenost između zakonskih akata koji regulišu sektor bezbednosti u Srbiji.

Loše

  • Postoje primeri vertikalne neusklađenosti između zakona koji su usvojeni pre usvajanja Ustava 2006. godine i najvišeg pravnog akta.
  • Postoji neusklađenost Zakona o policiji i Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja na osnovu koje MUP procenjuje opravdanost zahteva za informacijom od javnog značaja.
  • Iako u Srbiji danas postoji tri policijske specijalne jedinice – Protivteroristička jedinica (PTJ), Specijalna antiteroristička jedinica (SAJ) i Žandarmerija, kao i Specijalna brigada Vojske Srbije, i dalje nije jasno kada se upotrebljava koja od tih jedinica i koje su im nadležnosti.

Dobro

  • Vrlo važan indikator za jasnoću zakonskih dokumenata je rečnik pojmova koji prati određeni zakon. Ova dobra praksa je po prvi put uvedena Zakonom o odbrani 2007. godine.
  • Velika većina zakona sadrži odredbe o alokaciji sredstava za njihovo sprovođenje.
  • Najprecizniji u navođenju sredstava koja se alociraju za njegovo sprovođenje je Zakon o policiji koji pored Budžeta pominje još sredstva posebne namene koja su u državnoj svojini, sredstva za posebne operatioven potrebe koja se alociraju iz Budžeta i Fond za pomoć članovima porodica poginulih ili ranjenih policijskih službenika koji se finansira iz Budžeta, donacija i drugih sredstava u skladu sa zakonom (čl.182-185).
  • Zakoni koji regulišu rad aktera sektora bezbednosti sadrže sankcije za nepoštovanje njihovih odredbi. Ove sankcije variraju od disciplinskih, za povrede radne obaveze, preko novčanih kazni, za prekršaje, do kazni zatvora koje su predviđene za krivična dela.

Loše

  • Jedna od najvećih prepreka za usvajanje najboljih pravnih rešenja je odsustvo javne debate koja je veoma važna za unapređenje svih zakonskih dokumenata.
  • Većina sankcija su novčane kazne koje ne prate promene kursa dinara i koje mogu biti promenjene samo izmenama zakona. Ovaj problem stvara situaciju da sankcije nisu odvraćajuće upravo zbog toga što se njihova vrednost s vremenom smanjuje.
Hronologija
Riznica
Bezbednost OEBS
Izradu baze podataka podržala je Misija OEBS u Srbiji, uz finansijsku pomoć Švedske agencije za međunarodnu razvojnu saradnju. Stavovi izraženi na ovim stranicama pripadaju isključivo autorima i ne predstavljaju nužno zvaničan stav Misije OEBS u Srbiji.
Izrada: MWEB