Opšta transparentnost
Transparentnost predstavlja jedan od ključnih preduslova za demokratsko upravljanje institucijama sektora bezbednosti. Građani imaju pravo da od državnih aktera iz sektora bezbednosti traže i dobiju informacije od javnog značaja. Njima je, takođe, Ustavom osigurano pravo na zaštitu podataka o ličnosti, kao što je i vlast zakonom obavezana da štiti podatke koji su značajni za očuvanje bezbednosti. Netransparentnost rada institucija sektora bezbednosti može negativno da utiče na poverenje javnosti u vlast, na povećanje korupcije i na neefikasno upravljanje sektorom, kao i da dovede do zloupotrebe.
Transparentnost sektora bezbednosti u Srbiji podeljena je za potrebe ovog istraživanja na tri celine: (1) slobodan pristup informacijama od javnog značaja, (2) zaštita podataka o ličnosti i (3) zaštita tajnosti. Na osnovu prikupljenih i obrađenih podataka mereno je, u periodu od septembra 2008. do juna 2011. godine, to koliko su državni akteri sektora bezbednosti Srbije u svakoj od ovih oblasti delovali u skladu sa zakonima.
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja predstavlja, u ovom istraživanju, definisane procedure po kojima građani mogu imati pristup javno dostupnim informacijama o sektoru bezbednosti. Zaštita podataka o ličnosti podrazumeva procedure kojima se definiše ko ima pravo, i pod kojim uslovima, da prikuplja, obrađuje i pristupa ličnim podacima kojima barataju akteri sektora bezbednosti. S druge strane, valjano regulisanje tajnosti podataka treba da definiše jasne uslove pod kojima se neki podaci mogu označiti kao tajni, te se građanima može uskratiti pristup tim informacijama.
Dobro
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja građanima Srbije garantovano je Ustavom RS (član 51) iz 2006. godine. Po tom članu, svako ima pravo da bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja (sa naznakom da mediji treba da poštuju to pravo). Takođe, svi građani imaju pravo na pristup informacijama od javnog značaja, koje su u posedu nekog državnog organa, i to u skladu sa zakonom. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja usvojen je 2004. godine, a 2007. i 2009. godine proširivan je amandmanima. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja je lex specialis, što znači da ima prednost onda kada su odredbe drugih zakona o pristupu informacijama u koliziji sa njegovim odredbama. Pre stupanja na snagu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (ZSPIJZ), građani su svoje pravo mogli da ostvaruju prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, koji je pružanje informacija omogućavao strankama u procesu, ali ne i svim građanima. Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja omeđeno je odredbama Zakona o tajnosti podataka (ZTP) i Zakona o zaštiti podataka o ličnosti (ZZPL), gde su definisani izuzeci od primene određenih zakonskih rešenja u korist drugih zakona.
Zaštita podataka o ličnosti garantovana je Ustavom RS (član 42). Prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređeni su posebnim zakonom – Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, koji je NSRS usvojila u oktobru 2008. Kada je 2009. godine ovaj Zakon počeo da se primenjuje, ukinuvši nefunkcionalni Zakon o zaštiti podataka o ličnosti iz 1998. godine, nadležnost institucije Poverenika proširena je i na zaštitu podataka o ličnosti.
Do 2010. godine postojalo je oko 400 propisa – zakonskih i podzakonskih akata, kojima je definisana tajnost podataka. Zakon o tajnosti podataka usvojen je na jesenjem zasedanju Narodne skupštine 2009. godine, a na snagu je stupio 1. januara 2010. godine. Zakonski rok za usvajanje podzakonskih akata iznosi 6 meseci, a za usklađivanje i preklasifikaciju dokumenata klasifikovanih po različitim zakonima i podzakonskim aktima predviđen je rok od 2 godine. Zakonom je ustanovljena, zapravo proširena nadležnost Kancelarije saveta za nacionalnu bezbednost, koja je preimenovana u Kancelariju saveta za nacionalnu bezbednost i zaštitu tajnih podataka.
Loše
Ipak, neki akteri u Srbiji u svojoj zakonskoj regulativi nemaju posebne odredbe o dostupnosti informacija ili te odredbe nisu usklađene sa osnovnim zakonom. U Zakonu o policiji, u stavu 5, stoji odrednica po kojoj se za informisanje građana o radu policije traži osnovanost upita, što je u suprotnosti sa ZSPIJZ. Podsećanja radi, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja usvojen je 2004. godine, a Zakon o policiji godinu dana kasnije. Ni tada, a ni 6 godina kasnije ova odredba nije usklađena sa ZSPIJZ, koji ima primat u odnosu na druge zakone.
U januaru 2010. godine podnet je predlog za ocenu ustavnosti odredbi ZZPL, i to posebno članova 12, 13 i 14 koji bliže određuju to ko sve može obrađivati podatke o ličnosti, jer se u ovim članovima predviđa da to može biti uređeno „i drugim propisima u skladu sa zakonom“. Ustav u tački 42, stavovima 2 i 3, predviđa da je prikupljanje i obrada podataka dozvoljena samo na osnovu zakona. Dakle, u ovom Zakonu ostavlja se mogućnost da obrada podataka bude regulisana dokumentom niže pravne snage, što je u suprotnosti sa Ustavom zagarantovanim pravima.
Jedna od većih zamerki Zakonu o tajnosti podataka odnosi se na nepostojanje zaštitnih mehanizama za „zviždače u pištaljku“, odnosno za osobe koje odaju tajne podatke institucija u kojima rade, razotkrivajući tako zloupotrebu politike tajnosti do koje dolazi kako bi bile prikrivene kriminalne aktivnosti.[1] Bez funkcionalne zaštite ovih pojedinaca (očuvanje radnog mesta i zaštita od krivičnog gonjenja zbog odavanja tajne, kao i sprečavanje diskriminacije na poslu) teško da će se moral zaposlenih izdići iznad potrebe da zaštite lični interes, odnosno iznad toga da sačuvaju svoje radno mesto.
[1] Intervju sa Poverenikom, „Poverenik ukazuje na potrebu zaštite insajdera.“ Blic 12. 5. 2010. <http://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/188982/Poverenik-ukazuje-na-potrebu-zastite-insajdera>
Dobro
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja mereno je kvalitetom i redovnošću objavljivanja i ažuriranja Informatora, brojem upućenih, odgovorenih i odbijenih zahteva akterima u sektoru bezbednosti, kao i brojem žalbi upućenih Povereniku. Tako nam o postojanju dobre prakse u ovim institucijama govori redovnost izlaženja Informatora i njegov kvalitet, zatim porast broja upućenih zahteva i manji broj žalbi, kao i njihova utemeljenost. S druge strane, o lošoj praksi svedoče zastareli, nepotpuni i neažurirani Informatori, te veliki broj osnovanih žalbi (po mišljenju Poverenika), kao i veliki broj nerešenih zahteva građana.
Zaključno sa 2010. godinom, BIA i MUP su imali zastarele Informatore, ali se od tada situacija menja i dolazi do ozbiljnijeg rada na ovom sredstvu komunikacije sa građanima. MO u 2011. godini dobija nagradu za najbolji Informator, zakjedno sa Ombudsmanom. U pogledu broja žalbi građana na odgovore institucija prednjači MUP. Ipak, ocena pravog stanja je drugačija, uzevši u obzir da ova institucija prima najveći broj zahteva građana pa je i broj žalbi proporcionalno zastupljen i iznosi do 10 procenata svih primljenih zahteva.
Loše
Lični podaci prikupljaju, skladište, ali i distribuiraju arbitrarno. Poverenik nije u stanju da sa resursima kojima raspolaže kontroliše oko milion baza podataka, koliko ih u Srbiji ima. Građane često legitimišu zaposleni u privatnom obezbeđenju iako nisu ovlašćeni za prikupljanje te vrste podataka. Video-nadzor u različitim institucijama funkcioniše bez postojanja upozorenja da je „objekat pod video-nadzorom“, što je zakonska obaveza. Takođe, sa stanovišta ovog Zakona, problematična je i upotreba opreme za javno i tajno audio-snimanje i video-snimanje lica kao primena posebnih mera i postupaka. Poverenik je do sada reagovao na žalbe građana u vezi sa prikupljanjem ličnih podataka, a njegova statistika pokazuje da je 57% svih žalbi građana upućeno akterima sektora bezbednosti.
Kancelarija Saveta za nacionalnu bezbednost i zaštitu tajnih podataka, glavna institucija koja treba da kontroliše i nadzire primenu ZTP, ne može da obavlja poslove iz svoje nadležnosti bez adekvatne podzakonske regulative. Prema podacima iz upitnika (avgust 2010) upućenog ovoj instituciji, kontrola politike tajnosti, reklasifikacija i deklasifikacija spadaju u osnovne delatnosti, a ni za jednu od ovih aktivnosti ne postoji podzakonski akt koji treba da definiše načine i procedure rada.
Dobro
Kako bismo procenili kapacitete za pružanje informacija od javnog značaja, moramo analizirati kapacitete državnih organa u sektoru bezbednosti, kojima građani mogu da se obrate, kao i kapacitete Poverenika koji je nadležan za nadzor sprovođenja ovog prava. Za osoblje u državnim institucijama organizovani su treninzi, te publikovani priručnici za postupanje po odredbama ZSPIJZ. U institucijama sektora bezbednosti različito je pristupano obrazovanju i formiranju kadra. Tako Ministarstvo spoljnih poslova i BIA imaju po jednu osobu određenu za postupanje po zahtevima građana dok u MUP-u RS ima čak 116 osoba zaduženih za postupanje po ovom zakonu kao i Biro za informisanje.
Loše
Glavni problemi koji ometaju rad Poverenika (u oblasti slobodnog pristupa informacijama i u oblasti zaštite podataka o ličnosti) su nedostatak ljudstva (29 zaposlenih za 69 predviđenih mesta) i adekvatnih prostorija. U sadašnjim prostorijama ne može da radi više od dvadesetak zaposlenih, a sistematizacijom je predviđeno skoro sedamdeset, što je 3,5 puta više od postojećeg broja zaposlenih. Posledično, manjak zaposlenih utiče na „neažurnost“, odnosno na reagovanje na žalbe građana. S druge strane, iz Budžeta RS izdvajaju se adekvatne sume, ali one ne budu potrošene, pa se vraćaju u budžet. U 2008. godini je ova institucija potrošila 58,9% izdvojenih sredstava, a u naredne dve godine 64,48%, odnosno 40,01% dodeljenog budžeta. Takođe, u Srbiji postoji oko milion baza podataka o ličnostima građana, koje koristi oko 300,000 pravnih subjekata, a sistematizacijom radnih mesta za bavljenje zaštitom podataka o ličnosti određena su 34 radna mesta od kojih je tek 10 popunjeno.
I u oblasti zaštite tajnih podataka, situacija je slična – od osnivanja Kancelarije, brojno stanje zaposlenih je daleko ispod sistematizovanog broja. Takođe, duže vremena Vlada nije usvajala podzakonsku regulativu kojom be se obezbedila primena Zakona o tajnosti podataka.
Dobro
Dosadašnja praksa ukazuje na jednu pozitivnu promenu u vezi sa slobodnim pristupom informacijama od javnog značaja – građani sve češće praktikuju ovo pravo. Svake godine primetan je porast broja zahteva građana prema institucijama, a ovaj instrument sve češće služi u svrhu kontrole nosioca javnih funkcija, o čemu svedoče i brojne aktivnosti medija i organizacija civilnog društva. Ocena je da građani usvajaju vrednosti slobode pristupa informacijama bolje nego institucije koje su dužne da ih sprovode.
Loše
Vrednosti slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja nije dat dovoljan značaj, što se ogleda u stavu koji institucije imaju o Informatorima o radu. Oni su često neažurirani, bez valjane strukture i relevantnih informacija, kao i bez broja neizvršenih rešenja Poverenika, a u njima se vidi i da Vlada ne pruža podršku sprovođenju zakona. Međutim, građani su svesni toga da svoja prava mogu ostvariti i u odnosu na nezavisne državne organe. O tome svedoči i žalba jednog građanina upućena Zaštitniku građana, u kojoj se žali na rad Poverenika, zato što nije u predviđenom vremenskom roku odgovorio na njegovu tužbu.
Vrednosti vezane za zaštitu podataka o ličnosti nisu široko rasprostranjene u sektoru bezbednosti. To se može tumačiti nepostojanjem dovoljnog broja odredbi u zakonima o akterima, kao i neusaglašenošću ZZPL i ZTP, pa je Poverenik često prinuđen da procenjuje šta je pretežni interes. Građani ne znaju dovoljno o svom pravu na zaštitu podataka o ličnosti, što vidi u slučajevima kada pripadnicima privatnih obezbeđenja dozvoljavaju da ih legitimišu bez zakonskog osnova. Postoji pasivan otpor usvajanju ovih vrednosti, o čemu svedoči nedovoljna primena odredaba ZZPL u institucijama sektora bezbednosti.
U državnim institucijama se i dalje neguje kultura tajnosti. Ovo se može zaključiti po tome što je za reklasifikaciju postojećih dokumenata postavljen rok od dve godine, ali i po iskazima državnog sekretara Ministarstva pravde koji procenjuje da će se „sa 80% dokumenata skinuti oznaka tajnosti“. Jedno od istraživanja javnog mnjenja dalo je zanimljiv rezultati: Na pitanje da li ograđani dobravaju objavljivanje nekih državnih tajni, preko 70% ispitanika odgovorilo je da neke stvari treba da ostanu tajne. Možemo reći da je ovo nasleđeno iz prethodnog sistema vrednosti.
